中共连云港市委党校（江苏222001）  周启柏[1] 严道明[2]

摘要  近年来，党和政府采取了一系列强农惠农政策，特别是取消农业税后，农村基层政府在公共服务型政府的框架下，怎样按照城乡一体化和基本公共服务均等化的要求，进行服务体制和运行机制的创新，成了理论和实践都必须解决的课题。

关键词  新农村；基层政府；公共服务；体制方式；创新 

    随着国家对城乡二元化结构进行破冰式的改革，特别是农业税取消后，农村改革进入了新阶段，但由于几十年甚至几千年来中国农村公共产品供给的严重不足，从根本上阻碍了城乡一体化的进程。新阶段的农村改革重点应该在完善基层政府职能，为农村提供适应其进一步发展的公共产品和公共服务上，并适时变简单管理为有效治理，因为无论从政策还是财力上看，现在已经具备了这个条件。

    一、农村基层政府公共服务体制的创新

农村基层政府主要是指县乡两级政府，他们既是对新农村建设负有直接责任的基层政府，又是上级政府宏观政策的具体执行者。以前主要承载着包括催粮要钱（税费征收）和刮宫引产（计划生育）的管制型职能的基层政府，在新阶段农村综合改革时期，应该为新农村建设提供与城市基本均等的公共产品和公共服务。

    （一）基本公共产品

    一是规划设计。社会主义新农村，具体落实到各地如何建？这是摆在基层政府面前的新课题。只有坚持因地制宜，做好发展规划，力求符合新农村建设的总体要求，这是非常关键和必须首先解决的重要问题。基层政府在对新农村规划中要做好科学决策、民主选择和政府负责相结合：新农村规划是与村民长期的生产生活有重大关系的问题，自然应该是村民说了算，但规划本身又是一门复杂的科学，所以村民自己虽然说了算，未必说得对，要做到科学规划，必须依靠专业化的专家队伍来实施，而要实现这两者之间的统一，必须要由政府依照法律和法定的程序来组织和实施。在规划中突出地方特色，积极引导工业向园区集中，人口向城镇集中，居住向社区集中，农房建设逐步向中心村集中，形成科学合理的功能区和空间布局。以科学的态度，运用科学的程序和方法，突出地方特点、文化特色和时代特征，融田园风光、人文景观和现代文明于一体。对于基层政府而言，规划还要在更高和更大的省市规划内进行，政府要做的组织规划而不是直接规划，执行规划而不是随意更改规划，对违反规划的工业、农业和住宅建设要依法查处。总之，应因地制宜地编制既着眼长远，又立足当前；既合法合理，又尊重民愿的新农村规划方案。

    二是基础设施。这是准公共产品，基层政府在新农村建设规划的基础上，从农村最基础的公共设施抓起，把有限的资金投入到改水、改路、改厕等惠民工程中去。一是抓设施改造。农村公共设施建设重点是“三改三通”。即改路、改灶、改厕和通自来水、通网络、通有线电视，扩大市级农村信息服务平台建设规模。二是抓环境整治。以清洁水源、清洁家园、清洁田园和绿化造林为主要内容，搞好农村环境综合整治。积极探索建设简易可行、适度集中的农村生活污水、垃圾处理办法。开展植树造林、绿化家园活动，加强道路、河岸、集中居住点、庭院等绿化和农田林网建设。

    （二）   基本公共服务

    一是产业政策规划。基层政府在建设社会主义新农村中，最重要的任务还是要促进生产发展，核心是强化新农村建设的产业支撑，促进农民持续增收。通过市场运作，大力度投资开发，实现了对农业产业化运作，促进经济增长方式迅速转变，随着工业化和城市化步伐的加快，农业在整个市场经济中的地区和作用会越来越重要。但前提是必须实现农业产业化，搞现代农业，这就要求基层政府首先要加强对市场经济知识的学习和能力的提升，在促进现代化农业的发展上有能力为农民作出科学的指导，主要体现在产业政策的制定、发展战略的选择、市场信息的服务和对新型农民的培训上。产业发展离不开资金的支持，而欠发达地区发展的启动资金普遍不足。政府应该在法律许可范围内，通过加快机制创新，加大对新农村建设的投入。学会运用市场经济的办法，综合运用村镇土地资本、地域空间和其他经济要素，建立多类型、多形式、多渠道的投融资机制，切实解决新农村建设的资金来源问题。

    二是产业扶持。农村基层政府相比较发达地区来说，更应加大政策扶持力度。首先是产业引导政策。正由于欠发达地区的落后，农民需要政府政策指导的迫切性更强，政府在促进新农村建设方面可以借鉴发达地区甚至发达国家先进经验，避免重蹈许多国家和地区在农村问题上的教训。其次落实优惠支持政策。市、县两级财政每年预算应安排一定比例的专项资金用于新农村建设，并积极争取国债项目新建农村基础设施。实行规费减免政策，市县规划、建设、交通、国土、房产等部门在办理具体业务时，为积极参与新农村建设的乡村实行优惠政策。再次是改进对农民的补助政策。在充分调查研究的基础上，根据农村实际和农民意愿，对新农村建设示范村采取自主申报，动态管理的办法，把补助资金全部改为实物补助。

    三是民生保障。首先，农村义务教育保障制度。切实落实教育经费“三个增长”和新增教育经费主要用于农村的要求，对农村义务教育阶段的学生全部免除学杂费，对家庭经济困难的学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费，有条件的地方可扩大免、补范围。其次，推进新型农村合作医疗制度。以提高人口覆盖率和保障水平为重点，健全制度，加强管理，积极推进新型农村合作医疗，我市的赣榆县在农村合作医疗上探索的经验已经获得国家的充分肯定，应该大力推广。第三，完善农村社会保障制度。进一步完善农村“五保”对象供养、农村居民最低生活保障、灾民救助等社会救助体系建设。第四，农村计划生育家庭奖励扶助制度。采取设立奖励扶助金专户和奖励扶助对象个人账户的方式，实行封闭运行、社会化发放、直接到户到人。

    （三）公共财政体制

    由于农村基层政府普遍存在财政不足、紧张或负债的情况，所以，在欠发达地区开展新农村建设只能更多地靠上级的财政转移支付。加大对农村基础教育、农村公共卫生、农村公共安全、农村基础设施建设、农村的公共服务的财政投入，是改变这种不公正性、实现公共资源向农村倾斜、反哺农业的关键环节，也是新农村建设能顺利推进的前提。加大对农业的财政投入将会碰到财政收入规模、财政分配的“瓶颈”，各级政府会感到十分为难，但无论怎么困难，都必须确保国家财政下拨到位。

    中央提出地方新增财力主要用于惠农和民生，2008年要有1500多亿资金用于支持农村发展，为了落后地区农民的利益，必须采取措施监督财政资金下拨过程中的层层截留挪用问题，一定要确保财政资金下拨到位。下拨到欠发达地区后也一定要监督乡镇设立新农村建设专用资金账户，把所有能够纳入新农村建设专项管理的资金都归集起来，并确保上级下拨的项目资金中有相当一部分用于新农村建设，在不改变项目资金使用基本用途和管理渠道的前提下，对这些资金进行整合，捆绑用于新农村建设，避免因农村基层政府财政吃紧而使其履职不到位，损害农民的利益。

    二、农村基层政府公共治理方式的创新

    基层政府在新农村建设中，一定要转变以前的管制型政府的观念，树立服务型政府理念，用全新的公共治理手段来推进城乡一体化发展。主要表现在：

    （一）由简单管制的管理方式向提供制度环境的治理方式转变

基层政府应该由行政手段为主向以法律手段、经济手段为主转变，为新农村建设提供优化的制度环境。市场经济是法治经济，我国实行市场经济体制，不能把广大的农村排除在外，而市场经济对政府的要求必须是要按市场进行资源的基础配置，政府只能通过经济和法律的手段来有限干预市场。所以从治理手段来说，政府在农村不能强迫农民种什么、怎么种，但可以通过财政补贴、产业政策、价格信贷等经济手段通过市场来引导农村经济的发展。对于要禁止的经济行为，必须在法律的框架内，运用法律加以监管。新农村要求政府治理制度化。一方面国家必须对新农村要以平等的价值观完善涉农立法体系，甚至在立法上要进行反哺式衡平性的调节，困为历史已对农村欠账太多。另一方面，作为基层政府，则须在国家的法律框架内，制定有利于新农村建设的具体制度，对于国家暂还没有相关法律的领域或事项，按照科学发展观构建和谐社会的要求，制定适宜农村发展的政策和制度。由于一切制度安排都有可能影响收入分配和资源配置效率，有效的制度环境有利于人的经济价值的不断提高，因此，构造新农村建设的制度环境，同样是政府应提供的公共产品。凡是有利于农民收入增加，有利于农业产业化、现代化发展，有利于农村提升的制度，政府都应该足额的提供；反之，凡是不利于或有损于新农村建设的制度，政府不能提供，已提供的应坚决废止。可以说，农民、农村、农业已产生了新的潜在的制度变迁需求，为适应这种需求，政府要做的事是通过制度变迁和制度创新，改善农村发展的制度环境。

    （二）由限制流动向促进转移、再向促进创业创新创优转变

    政府对农民的管理要改变以往计划经济的模式。随着工业化和城镇化的发展速度加快，每年都会有大量农民面临劳动力转移问题，政府不能不管，但这种“管”更多体现为服务，而不是包办，具体而言，要通过政策和培训促进农民创业和转移就业。

    一是培育适应市场经济社会发展的有文化、懂技术、会经营、守法纪的新型农民。由体力型农民向技能型、专业型、知识型农民发展。统筹发展基础教育、职业教育和成人教育，构建有利于推进新农村建设的现代教育网络。加快农民培训计划的落实工作，让大多数农民拥有一技之长去外出务工和在本地发展。对农民的培训，一是要创新办学机制。按照“以需定培、长短结合”的思路，推进培训主体多元化，培训专业品牌化，培训方式多样化，培训就业一体化。

    二是加强科技和管理能力、市场意识的培训，培养一批致富带头人、科技明白人和流通经纪人。不可否认的是，现在农村在很大程度上还是“能人经济”。出现了个能力可能带动一个村，出现一个好村可以带动一片。这就是示范和带动效应。也是邓小平理论中“让一部分人和一部分地区先富起来，先富带动后富”的设想的体现。但政府须注意的是以按共建共享的方式促进大家的共同富裕。避免出现发展中的两极分化现象。

    （三）由政府主体、包办一切向政府主导、社会主体转变

    一是建立健全乡村管理体制，充分发挥政府的主导作用。以转变政府职能为重点，推进乡镇机构改革。对于农村发展来说，基层政府治理不善已经成为重要约束。能否实现按照政府主导和农民主体的方向改革和完善农村管理体制，成为欠发达地区新农村建设是否能取得良好效果的关键因素。政府应按照十六届六中全会提出社会管理体制，在党委的领导下，按照现代公共管理和服务型政府的要求，实施新农村治理体制的改革。

    二是创新农民自主参与机制，充分发挥农民的主体作用。建设社会主义新农村就是建设农民自己的家园，因此对于农村基层政府来说，必须要以农民为本，建设新农村重要的不是政府能够为农民提供什么，而是农民需要政府提供什么，这就意味着农村基层政府决不能脱离当地农民的实际需要，不能由基层政府一厢情愿地决定建设项目内容、决定实施和管理方式，而必须要根据当地实际，充分尊重欠发达地区农民意愿，让农民参与，以满足当地农民的现实需要，切实解决农民生产生活最迫切的各种难题，通过机制创新为农民自主参与新农村建设创造条件，使其主体作用得以真正发挥。 

    三是强化社会的共同参与，实现治理主体多元。一方面，农业要发展现代农业，农村也必须实行开放式的农村。应打破城乡门槛，引进城市市场资源对农业进行新的整合和配置，激活农村市场经济发展。另一方面，培育农民自己的社会主体。农民专业合作组织是新农村建设的基础，是建设社会主义新农村的重要载体和组织保证，培育与发展农民专业合作组织不仅符合我国国情和文化传统，也是发展市场经济的必然选择。各自分散的、无组织的小农户无法应对复杂的市场，政府应该采取积极的态度，从实际出发，从广大农民的需要出发，从推进社会主义新农村建设的要求出发，旗帜鲜明地大力推进农村专业合作组织的健康发展，鼓励专业合作组织开展跨区域经营，壮大自身实力，增强服务功能。做到各尽所能、尽力而为，为农村各项事业发展提供力所能及的支持。要让农民组织起来而不是把农民组织起来，在合作组织的成长中唤醒农民的“主人翁”意识，使农民成为社会主义新农村建设的主体。只有在乡村建立起保障农民话语权的组织，才不至于让民主决策、民主管理、民主监督流于形式。          

注：

本文为2007年江苏省社科联研究课题立项资助项目《欠发达地区政府在新农村建设中的角色定位》阶段性成果。课题编号A-07-25，课题组负责人：魏玉怀

作者简介：

周启柏，男，1968-，江苏连云港人，中共连云港市委党校法政教研室主任，副教授，研究方向宪法与行政法学。

严道明，男，1962-，江苏连云港人，连云港市科协主席，连云港市人大常委。研究方向经济体制创新。